国务院法制办公室11月20日发布《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》，公开征求意见。“送审稿”在征收标准、征收程序、征收管理透明度方面都有突破性规定。但有舆情监测机构的调查却显示，网民对此并没有多少叫好声，反而发出了更多追问和质疑。

　　而社会抚养费制度要变革，还得回到社会抚养费的法律性质本身，直面这一行政征收事实上已被异化为“超生罚款”的基层执法生态。

　　很多人将“社会抚养费”视为罚款。从上世纪80年代初期的“超生罚款”制度到1994年易名为“计划外生育费”。在2001年出台的《人口与计划生育法中，“社会抚养费”这一名称被以法律的形式明确下来。当时的国家计生委新闻发言人江亦曼给出的解释是：“社会抚养费不是罚款，而是超生者对社会进行的经济补偿。”

　　但依现行法，社会抚养费只是一项行政收费——在法律性质上，它跟养路费、排污许可费、企业注册登记费等没什么区别。但在基层执法实践中，社会抚养费实则已沦为依赖暴力执行的罚款——这就是实然对应然的悖反，也是横亘在法律文本与法律运行之间的巨大鸿沟。近两年来，随着国家反腐力度的加强，计生领域涉贪污、侵吞社会抚养费的个案也时有曝光。此番社会抚养费再遭网民质疑，可视为压抑已久的反基层乱罚款情绪借助这次条例修订集中喷发出来了。

　　也有媒体赞赏“送审稿”明确了社会抚养费征收要“落实收支两条线，确保全额上缴国库。”但《社会抚养费征收管理办法》自一出台，就规定了社会抚养费采取“收支两条线”，计划生育工作所必需的经费，由各级人民政府予以保障。多年来，将“征收”视为“罚款”在执行的计生部门比比皆是，但在公开的舆论平台上，从未见哪位超越法律“执罚”的责任人被追究。有些县级政府甚至规定所征收的社会抚养费90%归当地计生部门，社会抚养费也因此被一些网民戏称为“计生人员抚养费”。

　　正因为此，对《社会抚养费征收管理条例》的修订，其重心并不在社会抚养费法律性质的重申，也不在“收支两条线”的再度明确，而在于建立健全违法征收的责任机制。一言以蔽之，就是要建规立制把社会抚养费的征收权关进笼子里。如果不在规范和监督征收权上下功夫，而只是反复重申法律法规过去已经规定了的内容，可以预料的是，网民的追问和质疑必将继续下去。