【党办政府办策文】构建多元化行政纠纷解决机制

 我国正处在社会急剧转型时期，行政管理任务繁重。构建多元化的行政纠纷解决机制，是行政法制建设的重要议题，也是维护社会和谐稳定的必然要求。在我国现行法律框架下，行政纠纷解决机制主要有行政信访、行政调解、行政复议、行政诉讼。四大机制应准确定位、分工协作，共同构建一个公正、高效的纠纷解决与权利保障系统。
　　信访是行政行为失当引起纠纷的解决机制。行政主体的行政行为合法但不合理时，一般不能诉诸行政诉讼化解。解决行政行为失当引起的纠纷，需要进一步完善信访制度。可以在各级人大设置独立信访机构，由其通过调查、质询等手段了解投诉案件情况，提出处理意见，要求行政机关按照意见行事。这样，信访以相对独立的地位解决不当行政问题，既可以弥补目前行政救济的空白，又能够克服信访与行政复议在职能上的交叉，从结构上优化行政纠纷化解体系。
　　调解是运用广泛的有限解决机制。调解化解纠纷的核心在于，纠纷主体双方在意思自由之下就争执的权利义务关系达成一致，以结束纷争。调解作为一种纠纷解决方式，贯穿于其他纠纷解决机制之中，但它只能在有限的范围内适用，即只有在因行政行为合理性问题而产生争执时，才能适用调解。行政纠纷因行政权力行使而产生，可以因行政行为的合法性而引起，也可以因行政行为的合理性而产生。前者属于一般权力关系纠纷，行政主体代国家行使行政权，必须依法行政，而没有处分自身行使的行政权力的权限；后者属于合理性争执，在法律规定的范围内，行政机关有裁量余地。只有在因行政行为合理性问题产生争执时，调解才能适用。
　　复议是行政自我纠错机制。行政复议旨在通过行政体系内部自我监督、自我纠错的方式化解行政纠纷，行政复议的首要职能应定位为行政自我监督。健全行政复议制度应注意两点：其一，强化书面审理，简化行政复议程序；其二，区分行政复议对象，针对不同对象设置不同的复议与诉讼衔接机制。涉及行政行为的行政纠纷，应经过行政复议才能提起行政诉讼；诉讼标的为其他行政活动的，可以选择先复议，复议之后不服再诉讼，也可以直接启动诉讼程序。
　　行政诉讼是zui终解决机制。司法权在行政诉讼中同样具有zui终性，即任何行政法律适用引起的纷争，行政诉讼的裁决都是zui终解决。涉及法律适用的行政纠纷，在其他机关解决之后，如果纠纷主体不服，就仍然有权提起行政诉讼。行政诉讼通过对行政行为合法性的审查来化解纠纷。一旦法院对行政纠纷作出裁断，即为zui终裁判，任何机构和个人不得违背。
　　行政纠纷解决是一个系统工程，行政纠纷解决机制的构建是这个工程的轴。有了轴，纷繁复杂的程序才能有机结合、各显其能。系统具有开放性，行政纠纷解决体系也是开放的，但其轴不变。信访应成为行政体系外部解决行政行为合理性引起纠纷的机制，弥补行政复议和行政诉讼留下的纠纷解决的灰色地带。调解可以运用于其他纠纷解决机制之中，但其前提是行政机关有处分权，因而适用性受到限制。行政复议是行政体系内部解决机制，有程序保障、审查广泛、救济全面、效率高等特点，但也有行政机关自己做自己法官之嫌，故而不服行政复议决定，可以到法院起诉。行政诉讼具有zui严格的程序要求、zui强的中立性保障、zui终的解决效力，是行政纠纷解决的zui终机制。